十头羊倒用九个人放牧。比喻官多民少，赋税剥削很重。也比喻使令不一，无所适从。
作定语、补语；指多头领导
杨伭公则云必须直词，宗尚书则云宜多隐恶，十羊九牧，其令难行。
——唐·刘知几《史通·叙事》
所谓民少官多，十羊九牧。
——《隋书·杨尚希传》
"北周后期，隋文帝取代北周政权后，恢复汉制，把国土重新划分成很小的郡县进行管辖，造成官员成倍地增加。杨尚希对此忧心忡忡，看到每年开销急剧增加就上书隋文帝要改变这十羊九牧的局面。隋文帝采纳了建议，取得了很好的效果"